PPP (Public-Private Partnership) - Đối tác công tư là một hình thức đầu tư đặc thù trong lĩnh vực tài chính công, được thực hiện trên cơ sở hợp đồng dài hạn giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền và nhà đầu tư tư nhân (thông qua doanh nghiệp dự án PPP) nhằm xây dựng, quản lý, vận hành công trình kết cấu hạ tầng và cung cấp dịch vụ công. Theo quy định tại Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công tư số 64/2020/QH14 có hiệu lực từ ngày 01/01/2021, PPP được xác định là phương thức huy động nguồn lực từ khu vực tư nhân tham gia cung cấp các hàng hóa, dịch vụ công mà trước đây thường do Nhà nước đơn phương đảm nhận, qua đó nâng cao chất lượng, hiệu quả đầu tư công và giảm gánh nặng cho ngân sách nhà nước.
Cơ chế hoạt động của PPP dựa trên nguyên tắc phân chia rủi ro hợp lý (optimal risk allocation) giữa Nhà nước và nhà đầu tư tư nhân, trong đó mỗi bên chịu trách nhiệm đối với những rủi ro mà mình có khả năng kiểm soát tốt nhất. Quy trình thực hiện một dự án PPP trải qua các bước cơ bản: đề xuất dự án, lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, thẩm định, phê duyệt chủ trương đầu tư, đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư, ký kết hợp đồng dự án, triển khai xây dựng, vận hành khai thác và chuyển giao công trình. Nguồn thu của nhà đầu tư có thể đến từ phí sử dụng dịch vụ do người dùng chi trả, giá dịch vụ hoặc phần hỗ trợ từ ngân sách nhà nước. Thời gian hợp đồng PPP thường kéo dài từ 20 đến 30 năm, thậm chí lâu hơn tùy theo tính chất và quy mô dự án. Khu vực tư nhân đóng góp vốn, công nghệ, kinh nghiệm quản lý, trong khi Nhà nước tạo môi trường pháp lý thuận lợi, hỗ trợ giải phóng mặt bằng và đảm bảo cam kết đồng bộ về hạ tầng.
Tại Việt Nam, PPP đã và đang được ứng dụng rộng rãi trong nhiều lĩnh vực trọng yếu như giao thông vận tải, năng lượng, cấp nước sạch, y tế, giáo dục và xử lý rác thải. Điển hình có thể kể đến các dự án đường cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn, Trung Lương - Mỹ Thuận - Cần Thơ, cao tốc Bắc Nam phía Đông giai đoạn 2017 - 2020 theo hình thức PPP. Trong lĩnh vực năng lượng, nhiều nhà máy nhiệt điện, điện mặt trời, điện gió được đầu tư theo cơ chế PPP với hợp đồng mua bán điện (PPA - Power Purchase Agreement) dài hạn từ 20 đến 25 năm. Ngân hàng Nhà nước Việt Nam cũng có vai trò quan trọng trong việc chỉ đạo các tổ chức tín dụng cung cấp tín dụng cho các dự án PPP thông qua các chương trình tín dụng ưu đãi, đồng thời tham gia thẩm định phương án tài chính của dự án.
Thuật ngữ tiếng Anh: Public-Private Partnership (PPP) Lĩnh vực: Thuế & Tài chính công
Đặc điểm và phân loại
Đặc điểm nhận biết của mô hình PPP
| Đặc điểm | Nội dung chi tiết |
|---|---|
| Thời hạn hợp đồng | Dài hạn, thường từ 20 - 30 năm, có dự án lên tới 50 năm |
| Phân chia rủi ro | Mỗi bên chịu rủi ro thuộc phạm vi kiểm soát của mình |
| Nguồn vốn | Vốn tư nhân là chủ đạo, kết hợp vốn vay ngân hàng và hỗ trợ Nhà nước |
| Nguồn thu | Phí người dùng, giá dịch vụ, hoặc ngân sách nhà nước thanh toán |
| Chuyển giao | Cuối hợp đồng, tài sản có thể được chuyển giao cho Nhà nước (trừ BOO) |
| Vai trò Nhà nước | Quản lý nhà nước, tạo khung pháp lý, hỗ trợ giải phóng mặt bằng |
| Vai trò tư nhân | Đóng góp vốn, công nghệ, kinh nghiệm quản lý, vận hành |
Phân loại 05 hình thức hợp đồng PPP theo Luật 64/2020/QH14
| STT | Loại hợp đồng | Viết tắt | Đặc điểm chính | Áp dụng phổ biến |
|---|---|---|---|---|
| 1 | Xây dựng - Kinh doanh - Chuyển giao | BOT (Build - Operate - Transfer) | Tư nhân xây dựng, kinh doanh một thời gian rồi chuyển giao cho Nhà nước | Đường cao tốc, cầu, hầm, sân bay |
| 2 | Xây dựng - Chuyển giao - Kinh doanh | BTO (Build - Transfer - Operate) | Tư nhân xây dựng, chuyển giao cho Nhà nước ngay, sau đó thuê lại để kinh doanh | Bệnh viện, trường học |
| 3 | Xây dựng - Sở hữu - Kinh doanh | BOO (Build - Own - Operate) | Tư nhân xây dựng, sở hữu và kinh doanh vĩnh viễn, không chuyển giao | Nhà máy điện, nhà máy nước |
| 4 | Kinh doanh - Quản lý | O&M (Operate - Manage) | Tư nhân quản lý, vận hành công trình đã có | Hệ thống chiếu sáng, xử lý nước thải |
| 5 | Hợp đồng hỗn hợp | Hybrid/Mixed | Kết hợp nhiều loại hợp đồng trên tùy theo tính chất dự án | Các dự án quy mô lớn, phức tạp |
Các bên tham gia chính trong dự án PPP
- Cơ quan nhà nước có thẩm quyền: Bộ, ngành hoặc UBND cấp tỉnh được giao quản lý dự án
- Nhà đầu tư: Doanh nghiệp tư nhân trúng thầu, đứng ra tổ chức thực hiện
- Doanh nghiệp dự án PPP: Pháp nhân do nhà đầu tư thành lập để triển khai dự án
- Ngân hàng cho vay: Cung cấp tín dụng dài hạn cho dự án (thường là project finance)
- Cơ quan bảo lãnh: Bảo lãnh nghĩa vụ của Nhà nước trong hợp đồng PPP
- Nhà cung cấp, nhà thầu xây dựng: Tham gia thiết kế, thi công, cung ứng thiết bị
Ví dụ thực tế trong ngành ngân hàng
Ví dụ 1: Dự án cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn theo hình thức BOT
Dự án cao tốc Bắc Giang - Lạng Sơn có tổng mức đầu tư khoảng 12.188 tỷ đồng, được thực hiện theo hợp đồng BOT với thời gian hoạt động khoảng 25 năm. Nhà đầu tư tư nhân chịu trách nhiệm huy động vốn (khoảng 30% vốn tự có, 70% vốn vay) từ các tổ chức tín dụng, trong đó Ngân hàng A và Ngân hàng B đóng vai trò là các ngân hàng đầu mối (lead arrangers) thu xếp khoản vay hợp vốn (syndicated loan) trị giá hơn 8.500 tỷ đồng. Nguồn thu hoàn vốn của nhà đầu tư đến từ phí thu phí BOT các trạm thu phí trên tuyến. Đây là minh chứng rõ nét cho việc Ngân hàng A tham gia vào chuỗi tài chính dự án PPP thông qua cấp tín dụng dài hạn, đồng thời đánh giá rủi ro dự án theo phương pháp project finance với tài sản đảm bảo là quyền thu phí trong tương lai.
Ví dụ 2: Dự án nhà máy điện mặt trời theo hợp đồng BOO
Một dự án nhà máy điện mặt trời công suất 50 MW tại tỉnh Ninh Thuận được đầu tư theo hợp đồng BOO với tổng vốn đầu tư khoảng 1.500 tỷ đồng. Nhà đầu tư tư nhân sở hữu nhà máy và bán điện cho Tập đoàn Điện lực Việt Nam (EVN) thông qua hợp đồng PPA giá cố định 9,35 UScents/kWh trong 20 năm. Ngân hàng B cung cấp gói tín dụng xanh (green credit) trị giá 1.050 tỷ đồng với lãi suất ưu đãi, đồng thời được hưởng chính sách ưu đãi tín dụng theo Quyết định 13/2020/QĐ-TTg của Thủ tướng Chính phủ. Dự án này thể hiện vai trò của ngân hàng trong việc hỗ trợ tài chính cho các dự án PPP năng lượng tái tạo, đáp ứng xu hướng ESG (Environmental - Social - Governance) đang ngày càng phổ biến.
Ví dụ 3: Dự án cấp nước sạch nông thôn theo hợp đồng O&M
Một dự án cấp nước sạch quy mô phục vụ 50.000 hộ dân tại vùng nông thôn đồng bằng sông Cửu Long được triển khai theo hợp đồng O&M. Nhà nước đã đầu tư xây dựng hệ thống hạ tầng cấp nước với tổng vốn khoảng 800 tỷ đồng, sau đó ký hợp đồng với nhà đầu tư tư nhân để vận hành, quản lý và bảo trì trong 15 năm. Ngân hàng A tham gia với vai trò cung cấp bảo lãnh thực hiện hợp đồng (performance bond) và hỗ trợ tài chính cho doanh nghiệp dự án PPP trong giai đoạn vận hành. Nguồn thu đến từ giá nước sinh hoạt do người dân chi trả, kết hợp phần hỗ trợ từ ngân sách nhà nước theo cơ chế giá dịch vụ.
PPP - Đối tác công tư trong các ngôn ngữ khác
| Ngôn ngữ | Thuật ngữ | Phiên âm |
|---|---|---|
| Tiếng Anh | Public-Private Partnership | /ˌpʌblɪk ˈprɪvət ˈpɑːtnəʃɪp/ |
| Tiếng Nhật | 官民連携 (PPP) | kanmin renkei (Pī-Pī-Pī) |
| Tiếng Hàn | 민관협력 (PPP) | mingwan hyeomnyeok (PPI) |
| Tiếng Trung | 政府和社会资本合作 (PPP) | zhèngfǔ hé shèhuì zīběn hézuò (PPP) |
| Tiếng Tây Ban Nha | Asociación Público-Privada | /a.so.θeˈa.sjon ˈpu.βli.ko ˈpri.βa.ða/ |
Câu hỏi thường gặp
PPP khác gì so với đầu tư công truyền thống?
PPP khác biệt so với đầu tư công ở chỗ: đầu tư công sử dụng 100% vốn ngân sách nhà nước, Nhà nước trực tiếp thực hiện và chịu mọi rủi ro; trong khi PPP huy động vốn từ khu vực tư nhân là chủ đạo, có sự phân chia rủi ro giữa hai bên theo nguyên tắc mỗi bên chịu rủi ro thuộc phạm vi kiểm soát của mình. Đầu tư công có thời gian thực hiện theo kế hoạch vốn trung hạn (thường 3 - 5 năm), còn PPP có hợp đồng dài hạn từ 20 - 30 năm. Hiệu quả của PPP thường cao hơn do tận dụng được năng lực quản lý và công nghệ của tư nhân.
Khi nào cần áp dụng mô hình PPP?
Mô hình PPP thường được áp dụng khi: (1) Dự án có quy mô lớn, đòi hỏi nguồn vốn vượt quá khả năng ngân sách nhà nước; (2) Lĩnh vực có khả năng thu hồi vốn thông qua phí sử dụng dịch vụ; (3) Khu vực tư nhân có năng lực vượt trội về công nghệ, quản lý so với cơ quan nhà nước; (4) Cần đẩy nhanh tiến độ triển khai các dự án hạ tầng trọng điểm quốc gia. Các lĩnh vực điển hình gồm giao thông, năng lượng, cấp thoát nước, y tế, giáo dục, xử lý chất thải. Theo Luật 64/2020/QH14, dự án PPP phải đáp ứng tiêu chí về tổng mức đầu tư tối thiểu theo từng lĩnh vực cụ thể.
PPP ảnh hưởng thế nào đến khách hàng và hệ thống ngân hàng?
Đối với khách hàng sử dụng dịch vụ, PPP mang lại hạ tầng chất lượng cao, hiện đại hơn nhờ áp dụng công nghệ và kinh nghiệm quản lý của tư nhân, tuy nhiên họ phải trả phí sử dụng dịch vụ trong suốt thời gian hợp đồng (thường 20 - 30 năm). Đối với hệ thống ngân hàng, PPP là cơ hội kinh doanh lớn thông qua cấp tín dụng dài hạn, bảo lãnh, phát hành trái phiếu dự án, tư vấn tài chính... Theo số liệu thống kê, dư nợ tín dụng cho các dự án PPP tại Việt Nam đã đạt hàng trăm nghìn tỷ đồng, là kênh tín dụng quan trọng giúp các ngân hàng thương mại như Ngân hàng A, Ngân hàng B đa dạng hóa danh mục cho vay và tăng trưởng thu nhập lãi. Tuy nhiên, rủi ro tín dụng PPP cũng khá cao do dài hạn, phụ thuộc vào dòng tiền dự án.
Tổng kết
PPP (Public-Private Partnership) - Đối tác công tư là một mô hình hợp tác chiến lược quan trọng giữa Nhà nước và khu vực tư nhân trong việc cung cấp hàng hóa, dịch vụ công, đặc biệt trong bối cảnh ngân sách nhà nước có hạn mà nhu cầu đầu tư hạ tầng ngày càng lớn. Với khung pháp lý ngày càng hoàn thiện theo Luật 64/2020/QH14 và các nghị định hướng dẫn, PPP đã trở thành công cụ đắc lực để thu hút nguồn lực xã hội cho phát triển kinh tế - xã hội. Đối với người làm trong ngành ngân hàng và tài chính, việc nắm vững kiến thức về PPP - từ khái niệm, phân loại hợp đồng, các bên tham gia đến cơ chế phân chia rủi ro - là yêu cầu bắt buộc không chỉ để hoàn thành tốt các kỳ thi tuyển dụng ngân hàng mà còn phục vụ trực tiếp cho công việc thẩm định, cấp tín dụng và quản lý rủi ro các dự án đầu tư lớn trong thực tiễn.